香港低空经济的讨论焦点，已经从「是否要发展」逐步转向「如何构建可持续的产业体系」。自2024年成立工作组、2025年启动监管沙盒并扩展至「监管沙盒X」、并于2026年提出并着手编制发展低空经济规划行动纲领，政策演进呈现出明显趋势，从单一场景验证转向建设规则、基础设施、保险与跨境协同能力。

评价香港低空经济要问三个关键问题：第一，是否把香港的比较优势转化为低空产业的稀缺能力；第二，是否形成安全与发展相互促进的治理机制；第三，是否出现愿意持续付费的客户和可以跨区域复制的制度产品。围绕这三个问题，本文分别讨论发展之势、治理之道与落地之术。

落地之术：政策变成可执行基础

（一）用分阶段行动纲领锁定政策节奏

2026年提出的《发展低空经济规划行动纲领》应成为跨部门的交付清单，而不只是愿景汇编。建议以2026至2030年为周期设置三个阶段。第一阶段至2027年，完成交通管理系统核心功能验证、跨境物流受控试飞、非传统航空器立法咨询、数据标准和事故报告框架；第二阶段以2028年为节点，按施政报告目标逐步启用智能低空交通管理系统，在若干航路和场景实现常态化数字审批与监视；第三阶段至2030年，以安全绩效和商业数据决定扩区、扩时和扩场景，并把成熟规则转化为湾区及亚太合作方案。

每个阶段都应设置「进入下一阶段」的证据门槛，而不是只列建设进度。比如，系统可用率、通信覆盖、冲突警告准确性、异常事件率、审批时长、紧急处置时间、保险赔付和公众投诉都应纳入验收。只有把政策目标变成可观测指标，才能避免基础设施建成后缺乏运营，也能防止个别成功演示被误读为全面商业成熟。

（二）建设开放、分层、可审计的低空交通管理体系

智能低空交通管理系统不应该只是被理解为一个包办所有业务的政府软件，而应是一套分层、开放、可审计的数字运行体系。底层汇聚空域限制、气象、地形建筑、起降点和临时活动等权威数据；中间层提供身份识别、飞行计划、授权、动态航路、位置报告、冲突预警和应急广播等基础服务；上层允许经认证的服务商为运营人提供调度、合规、机队和数据增值服务；监管端则保留实时监督、执法取证和事件覆盘能力。

香港可参考美欧经验，权威数据由政府负责，运行服务允许合资格机构参与；接口必须开放，安全责任必须清楚；低空系统还要与机场、直升机和紧急飞行协调，不能形成孤立「空中专网」。

（三）把跨境低空物流的重点放在「制度通关」

跨境低空物流最容易被简化为飞越边界，而实际难点却集中在起飞前和落地后，比如说货物安全由谁查验，海关、出入境和检疫信息何时交换，飞行和商业数据如何跨境，异常返航交由哪一方指挥，货损、人身和第三方责任分别适用何地法律。在「监管沙盒X」中已明确要验证跨境流程和通信监视条件，这为下一步制度设计提供了正确起点。

建议可先从河套等可控节点、固定航路和高价值时效货物开始，建立「一次飞行、一套数据、一条责任链」。运营人应在起飞前完成货物身份、重量、危险品和许可核验；两地监管部门共享最小必要数据并保留审计纪录；航行中由双方明确交接点和应急优先级；保险合同预先约定司法管辖、查勘和代位追偿。

（四）为超过150公斤非传统航空器建立专门规则

政府已启动超过150公斤非传统航空器的立法研究，并明确会参考内地及其他司法管辖区经验。专门规则至少应覆盖型号或适航认可、持续适航、运营许可、人员资质、软件和网络安全、起降场、乘客保障、事故调查与第三方责任。对于高度自动化航空器，还要明确远程驾驶员、自动系统供应商和运营人之间的责任边界，以及软件更新是否触发重新批准。

监管结构宜采用「飞行器风险＋运行风险」双轴分级。相同重量的航空器，在海上试飞、工业园货运和密集城区载人运行中的后果完全不同；相同场景下，有无载人、自动化程度、冗余设计和地面缓冲区也会改变风险。法律应为测试留出可控空间，但商业载人运行必须经过更严格的证据链，避免以沙盒许可替代适航与运营审定。

（五）按航路和场景建设通信、导航、监视与起降设施

低空通信、导航与监视需要在5G或5G-A、卫星通信、专网和多源监视之间形成冗余。香港通讯事务管理局自2025年10月起设立无人驾驶航空器专用牌照，开放1430至1444兆赫频段，初期用于获批沙盒航路，并采用非专用、按地域共享方式分配频谱。这一步的重要意义，在于把通信能力从一般公共网络承诺，转化为可以纳入安全评估的航空运行要素。

基础设施投资应以航路和运行需求为单元，优先补齐通信盲区、定位误差、微气象、监视和应急备降，而不是从一开始就直接追求全港同一等级覆盖。起降点也不应认为先铺数量，优先选择去解决选址净空、消防、能源、噪声、地面接驳、运营维护和责任主体。每一条航路在开通前都应有通信导航监视性能图、气象限制、失链程序和地面风险图；扩建则由真实飞行量和服务价值触发。

（六）保险从事后赔付走向事前治理

2026年施政报告指出，市场已有至少15家保险公司为各类无人机提供产品，保险业监管局将支持非传统航空器规管框架。这意味着香港具备把航空保险优势移植到低空经济的条件。保险不应只在事故后赔偿，更应通过承保条件、费率和免赔额推动运营人改善维护、训练、网络安全和数据记录。沙盒数据经过匿名化和标准化后，可用于建立不同场景的损失概率和风险因子。

产品也要从单一第三者责任险扩展至机身设备、货物、产品责任、网络安全、营业中断、环境责任和跨境责任产品体系，并通过再保险分散低频高损风险。

（七）以商业闭环筛选常态化项目

项目从沙盒转入恒常运行时，应同时通过安全、经济和市场三道检验。安全上，要证明异常事件受控且可持续合规；经济上，要与人工、道路、船运或直升机方案比较全成本，而非只比较单次飞行成本；市场上，要出现明确付费方、重复订单和可预测利用率。政府采购可以为巡检、应急和公共服务提供首批需求，但采购指标应逐步由「购买设备和架次」转向「购买时效、覆盖率、风险下降和服务可用性」。

对长期依赖补贴、缺少重复需求的项目，应允许有序退出；对能够形成订阅、按次服务、数据产品或综合解决方案的项目，则应加快标准化和规模复制。政策目标不是保住每一个试点，而是让资源流向真正创造公共和商业价值的服务。

（八）用结果指标衡量「高质量」

香港需要一套比项目数和飞行架次更有解释力的指标体系。比如说安全维度可观察每万架次异常事件、失链率、警告处置时间和系统可用率；监管维度可观察审批时长、数据完整率、跨部门联动和事故闭环时间；经济维度可观察单位任务成本、付费订单、复购率、保险赔付率和社会资本占比；公共价值维度可观察救援提速、人员危险暴露下降、噪声与隐私投诉、单位任务能耗和碳排放。

这些指标可以遵照场景、机型和运行环境分层进行披露，既保护商业敏感信息，也让市场看见实效。对政府而言，它们为是否扩区扩时的依据；对保险机构而言，是风险定价的基础；对投资者而言，是辨别技术演示与可持续经营的分水岭；对公众而言，则是建立信任的最低信息条件。

打造亚太低空创新应用枢纽

香港低空经济的机会，并不在于抢先宣布开通了多少条航线，而在于率先解决高密度城市和跨境运行中最难的那些问题。在施政报告中已经给出较为清晰的骨架，应用恒常化、监管沙盒X、保险供给、跨境物流、智能交通管理、监测执法、气象与三维数据、非传统航空器立法。下一步的成败，必然取决于这些要素是否可以被组织成同一套运行体系。

从「势」看，产业已进入从产品竞争转向体系竞争的阶段，大湾区互补和香港复杂城市条件提供了独特窗口；从「道」看，应坚持安全健康、需求牵引、数据监管和跨部门共治，把低空经济当作耐心的系统工程；从「术」看，则要以分阶段行动纲领落实交通管理、跨境接口、专门立法、通信导航监视、保险金融和绩效评估。香港真正可能输出的，不只是某种飞行器或某条航线，而是让复杂低空活动合法运行、稳定调度、合理定价、可靠承保并跨境复制的一整套能力。做到这一点，「亚太区低空创新应用枢纽」才会真正地从政策定位变成了产业现实。

（上篇刊于10月3日B2版）

（郭佳为广州南方学院副教授、施文琦为北京阿尔瑞安科技技术总监）