大埔宏福苑一场火警，留下难以磨灭的伤痛，也掀开本港旧楼维修监管体系积累多年的问题。

由陆启康法官领导的独立委员会，经过近十个月努力，发布厚达千页的报告，还原宏福苑火警真相，揭示相关制度漏洞，提出120项建议。

楼宇安全，从来不是单一部门、单一群人的责任。政府须补足制度漏洞，专业界须恪守操守，执法机构须持续打击围标行为，业主亦须在资讯透明的前提下参与大厦管理。各方能否各司其职、互相补位，将直接影响这120项建议的落实成效，也是衡量改革是否达到预期目标的关键指标。\大公报记者 郑文迪

因应独立委员会报告，政府推出一套系统性改革方案：立法将楼宇维修围标刑事化，修订《竞争条例》，严打楼宇维修招标的反竞争行为；改革《建筑物条例》，加强建筑物料、承建商与专业人士监管，提高罚则；成立公营房屋楼宇管制组，取代旧有的独立审查组；筹设楼宇维修支援及服务局，以第三方服务协助业主处理维修招标、评标；由政务司司长陈国基主持督导委员会，统筹百多项建议的推进；构建跨部门中央数据系统，整合巡查、违规、定罪纪录，运用人工智能做风险预警；劳工处落实地盘全面禁烟新规，持续加强地盘执法巡查；公务员叙用委员会启动行政问责调查，厘清公务员队伍内部的责任问题。

一 连续的风险链 防护机制环环失效

很多公众或会将宏福苑事故简化为“承建商使用易燃棚网引致大火”，但独立委员会的调查揭示，事故是一条连续的风险链，任何一个环节能够及时拦截，悲剧都有机会避免。

悲剧原本可以避免

第一环，是工地物料与防火分隔遭到人为破坏。肇事大厦当时进行大型维修工程，承建商被发现使用不符合规格、非阻燃的棚架围网，搭配易燃发泡胶等临时物料；更关键的是，为方便施工，承建商在本来作为垂直防火屏障的走火楼梯墙身开设洞口，业界俗称“生口”。香港高密度住宅火警的致命风险，在于火势可透过光井的烟囱效应极速垂直蔓延，而“生口”则令原本作为独立安全壳的防火楼梯被浓烟和热力攻破——专家测试显示，“生口”一旦以木板遮盖，楼梯内部温度可达1061度，浓烟在数分钟内便会涌入楼梯，远超居民疏散和消防员搜救的速度。

第二环，工程期间消防系统的管控机制失灵。按照现行规则，火警侦测警报、自动洒水系统、喉辘等消防设备，如果因为维修工程需要暂停，必须向消防处申请，同时要有替代的防火、监察安排，而且只容许短暂停用。报告指出，今次个案当中，相关消防装置停用持续很长时间，申请、监察、覆检的流程没有跟上，等于居民身边的警报和灭火防线，在一段长时间内处于休眠状态。这一点，亦是委员会对消防处监管安排提出批评的重点。

第三环，居民投诉管道，未能转化为执法行动。早在火警之前，已有居民多次就工地内吸烟、棚架杂物堆放、施工安全等问题投诉。这正是监管体系设计时预设的“民间警示渠道”。但委员会观察到，投诉在不同部门之间转介时，存在权责切割、跟进节奏缓慢、优先次序偏低的问题；投诉接收之后，没有触发高风险突击巡查，警示讯号被持续淡化。

诚信模式基础溃烂

第四环，也是最核心的制度底色：整套大型维修监管架构，建立在“注册专业人士把关”的诚信模式之上。屋宇署、独立审查组（ICU）的审查，长期以文件审核为主，现场巡查属抽查性质，资源配置上亦难以做到全过程、高密度实地监察。制度假设承建商、认可人士、注册结构工程师会如实提交资料、遵守规例；监管机构的角色，是抽样核查、处理违规举报。委员会的关键判断就在这里：当参与工程的商业持份者选择联合造假、串谋隐瞒，这个以诚信为基础的体系，防线会快速崩塌。

报告并不是指所有前线公务员、所有建筑专业人士失职。委员会清楚区分“个别人员的疏忽”和“制度设计的先天局限”。就算前线人员依足现有指引做事，旧机制本身，就缺乏足够能力去侦查有预谋、有组织的造假。

二 监管者的盲点 独立审查组定位矛盾

报告重点检视四个核心部门：独立审查组、屋宇署、消防处、劳工处，各自的职能缺口，并不是简单的“做得不够”，很多是长期职权、资源、定位拉扯下积累出来的问题。

独立审查组（ICU）是讨论的焦点。ICU透过屋宇署授权，代表建筑事务监督规管已出售资助房屋的维修工程，名义上承担独立核查的角色。但委员会发现，它在实际运作中出现定位错位：过度依赖承建商和认可人士提交的文件，主动突击巡查不足；部分巡查更会提前通知工程方，令承建商有机会临时整理工地、掩盖违规情况。

工程实地监督近乎空白

屋宇署负责审批图则、监督楼宇结构和工程遵从建筑物条例。但屋宇署同时要处理全港数以万计旧楼、大量小型工程、强制验楼计划等，制度设计上以文件审核和事后抽查为主，施工期间的实地监督近乎空白。现行法例下，责任优先落在认可人士、注册工程师身上，监管部门是事后抽查角色。

消防处的职责，聚焦消防装置、走火通道、工地防火风险。委员会指出漏洞，集中在“工程期间消防设备暂停”这机制：关闭通知书属申报制而非审批制，承办商提交通知即可关闭消防装置，毋须事先获批准；消防处接获通知后进行的实地风险评估，往往只检查替代灭火筒是否足够，从未进入泵房核实刀掣状况，亦未独立评估关闭是否确有必要。此外，消防处在火灾前曾26次到宏福苑视察，却从未巡查楼梯间，因而完全没有发现“生口”这类明显的火警危险；面对居民关于吸烟、发泡胶板、逃生通道阻塞的投诉，亦多次以“不属职权范围”为由拒绝跟进或转介。

多头监管 没有总控

劳工处负责工地职业安全。报告提到，工地的防火、杂物管理，同时属于职安范畴，但不同部门的巡查标准、记录系统、执法优先项目各自独立，没有一个单一平台整合同一个工地的所有风险纪录。

换言之，同一个维修工地，同时有屋宇署、消防处、劳工处、ICU四个部门涉入，但数据不互通、触发机制各自独立，形成“多头监管，但没有总控”的局面。风险可以在不同部门的缝隙之间累积。

此外，委员会将围标视为整个风险链的上游。当一个大型维修项目，由一小撮承建商串谋垄断标价、控制法团的顾问，甚至威吓持不同意见的业主，整个招标、拣选承建商、监工、验收的环节，都会被扭曲。偷减安全用料、违规施工，很多时候不是单一承建商的个别贪图，而是这个封闭生态之下的常见结果。

这也是很多旧楼法团长期面对的困境：业主立案法团委员大多是义务居民，没有建筑、法律专业知识，面对专业承建商、顾问，处于严重资讯不对称。法团是业主的代表，但很多时候缺乏能力去审视标书、监督工地、验收工程。

三 120项建议 三个层次的体系重构

报告提出120项建议，数字庞杂，实际上可以归纳成三个层次：即时风险管控、监管机制重组、生态与制度架构改革，由浅入深，每一个层次的难度都递增。

即时收紧防火规则

第一层：即时收紧施工防火规则，堵上最直接的火警漏洞。这一类建议执行门槛最低，可以较快落地，包括：禁止在光井附近及窗户使用可燃临时物料；严格规管楼梯开洞、防火分隔改动；多幢式屋苑分阶段进行外墙维修；增加工地突击、无预警巡查，提高违规罚则等。这部分，是针对今次事故最直接的技术漏洞，目标是先防止同类火警风险短期内再发生。

第二层：改造以“文件审批”为核心的监管模式，重构ICU、专业人士的问责。这是委员会报告最具颠覆性的部分。建议方向包括：改变ICU的运作模式，停止巡查前预先通知，增加不定时突击巡查，并由屋宇署按谅解备忘录定期审查ICU的工作；在《建筑物条例》下引入一项直接刑事罪行，针对使用或批准使用不合标准临时保护物料的行为；建筑事务监督在突击审查中发现问题物料时，可发出停工令，并按新罪行展开刑事程序。

这一层改革，难度在于资源。无论是增加巡查人手、建立中央数据平台、重组ICU的权力架构，都牵涉公务员编制、预算、内部流程改动，并不是单靠发出指引就能完成。

刑事民事双轨执法

第三层：根治围标生态、支援小业主，以及长远架构重组。政府建议立法将楼宇维修围标刑事化，修订《竞争条例》，并将新罪行纳入《有组织及严重罪行条例》及《廉政公署条例》的指定罪行，采用刑事民事双轨执法；同时要求执法机构持续投放资源打击三合会渗透楼宇维修业。设立由财政司司长法团全资拥有的非法定楼宇维修支援及服务局，以收费模式代办招标、评标及施工监管；建立标准招标模板、独立顾问名册，让缺乏知识的法团，可以低成本获得中立专业意见，缩窄资讯落差。

这一层，是最宏大、也最耗时的改革。立法需要经过长时间咨询、法案审议；新的局级架构，要处理职权划分、部门权力重新分配；打击围标，牵涉大量调查、证据搜集，而围标行为本身手法隐蔽，举证难度一向很高。

委员会同时提醒一个容易被忽略的平衡点：任何监管加强，都不可以无限压缩小业主的权利，或者令维修成本、行政门槛大幅上升，令很多老化旧楼因为流程繁琐、费用更高，迟迟无法开展必要维修，反而积累另一种楼宇安全风险。这是改革之中细微的权衡。

四 落地配套 改革最大的考验

公众很容易有一种期待：报告一出、建议公布，制度漏洞就会自动修补。但从楼宇监管过往的改革经验来看，有几个结构性难题，是后续报道持续跟进的重点。

工作激增 资源与人手吃紧

第一，资源与人手的约束。全港有数以万计楼龄超过三十年的旧楼，维修工程源源不断。如果新制度要求更高频率的突击巡查、中央数据系统、专责调查团队，是否有持续的财政、人手配套？短期增拨资源容易，长期恒常化，是更大挑战。

第二，法定权力的分配。新的公营房屋楼宇管制组、新的维修支援局，究竟有多大权力？管制组在发现重大安全风险时，可否要求建筑事务监督启动停工或检控？维修支援局在发现围标迹象时，是只能转介执法机构，还是可以暂停招标程序？权力太小，改革流于形式；权力过大，又会牵涉业主、承建商的程序公义问题。

第三，专业团队的承载力。一旦注册专业人士的问责大幅提高，会否出现专业人士不愿意承接旧楼维修项目，令法团更难找到合适顾问？这是建筑界内部已经提出的忧虑。

地区层面执行 法团角色吃重

第四，地区层面的执行。就算顶层制度改好，最终仍然要落到法团、区议会、地区服务团体。大量旧楼没有稳定的法团，或者法团委员流动大、无人愿意承担责任。单靠政府部门，难以渗透到每一幢旧楼。

委员会报告本身，其实没有给出一条简单、完美的解药。它的价值，是把过去很多藏在业界灰色地带、部门缝隙里的风险，清晰摊在阳光下：一套依靠诚信的监管，在面对有组织的违规时，天生脆弱。

结语 全港旧楼的共同课题

宏福苑不是孤立的意外，它把本港高密度城市、旧楼维修、法团管治、跨部门监管、围标生态等所有长年隐藏的风险，一次性暴露出来。报告的价值，不在于只给一个答案“边个错”，而在于指出：一套本来设计用来保护市民的监管体系，在遇上业界造假、串谋、利益垄断时，防线会出现系统性崩溃。对全港数以万计仍然进行紧急维修、即将展开维修的旧楼居民来说，这份报告真正的意义，是推动一套新的机制，让维修工程不再是一场充满资讯不对称、隐藏安全陷阱的赌博。统性崩溃。对全港数以万计仍然进行紧急维修、即将展开维修的旧楼居民来说，这份报告真正的意义，是推动一套新的机制，让维修工程不再是一场充满资讯不对称、隐藏安全陷阱的赌博。