香港第一个五年规划的公众咨询已结束，正式规划文本将于9月16日与施政报告同步发表。咨询文件将「加快北部都会区建设及推进其他地区空间规划」置于第一部分，此一编排本身已传递出清晰信号：五年规划的编制旨在引入战略思维，引领香港中长期发展；而北部都会区正是这份规划最核心的战略项目。

社会对五年规划与北都的讨论，多集中于战略意义和发展目标的论述。而随着规划出台和北都发展项目陆续上马，本文尝试将讨论重心转移至「如何落实」这一关键阶段，并带出两大问题：战略蓝图究竟通过什么机制转化为实际成效？执行过程将面对哪些真正考验？这既关乎首份五年规划的成败，也是香港治理范式转型过程中无法回避的核心议题。

治理范式从「被动回应」到「主动规划」的历史性转变

「积极不干预」是港英时代由财政司夏鼎基提出的管治与经济理念，其核心含义并非政府完全放任不管（例如亦会研究海运的发展趋势、权衡经济与社会利害，从而决定是否增建货柜码头），而是基本维持市场的自由运作，但未有主动和有体系地引导市场的发展方向。这一模式在20世纪70至90年代全球自由主义浪潮兴起及普及下有其历史适用性，加上香港投资者及时把握自80年代起珠三角改革开放之机，以市场力量把工厂北移深圳和东莞等地，构建起「前店后厂」的区域分工模式；香港在此期间成功由制造业经济体转型为服务业经济体，并跃升为国际金融与航运中心。

然而，长期依靠市场这只「无形之手」自行调节产业结构，其后果是产业日趋集中于金融和地产等少数领域，经济抗逆能力因而被削弱，且极易受国际经济波动冲击。城市空间结构同样失衡，商业活动和就业机会高度集中于维港两岸，新界北部长期处于边缘位置，欠缺足够的产业活动和就业机会，天水围等不少新市镇因而被调侃为「睡房社区」和「睡城」（commuter town）。这些产业和空间结构，以及其背后的发展逻辑、治理范式与制度安排，并未因环境因素改变而作出系统性调整；部分持份者更因不同理由而将其奉为圭臬、抱残守缺，令整套制度系统出现路径依赖，形成诸多制度困境，这也是香港深层次矛盾的根源所在。

随着香港从由乱到治进入由治及兴新阶段，以及全球和国家经济产业、人工智能科技的高速演变带来的崭新发展环境，特区政府认识到必须对制度系统作出根本性的革新。香港从「积极不干预」到「适度有为」再到「有为政府与高效市场结合」的转变，绝非政策工具的局部调整，而应理解为治理哲学、决策逻辑与制度安排的整体性重构。这一转变体现在三个维度：时间维度上，从「一年一议」的短期施政转向「跨周期」的中长期谋划；空间维度上，从「南重北轻」的单一中心转向「南金融、北创科」的双中心格局；角色维度上，政府从「被动回应者」转向「主动规划者」，商界和市民亦从「被动接受者」转向「积极参与者」。

五年规划正是这一范式转移的战略标志。行政长官李家超明确指出，五年规划是前瞻性、策略性、方向性的指导文件。为香港编制首份五年规划，意味治理模式从侧重短期应对和市场主导，转向更具前瞻性与主动性的「规划引领」。

北部都会区则构成这一范式转移的最重要空间载体。北都规划面积超过300平方公里，约占香港土地面积三分之一，如此大规模的空间重构在香港历史上绝无仅有。更为关键的是，国家「十五五」规划首次将香港的一个具体发展项目列入国家级规划纲要，使北都从「新市镇」跃升为国家战略项目，标志着中央与香港的发展对接从宏观的「功能定调」迈向微观的「项目定点」。从国家「十五五」规划到香港五年规划，再到北都专属法例，这一整套从国家到地方的多层次、系统性制度安排，彻底改变了过去被动、零散的施政模式。

从蓝图到落地──战略执行的三重考验

然而，此等转变与革新，对于欠缺足够相关治理范式经验的特区政府与非政府持份者而言，绝对是不小的挑战。尤其是从规划蓝图向实际执行的过程中，将面临下述三重考验。从宏观治理体系的运转，到中观开发模式的实践，再到微观制度设计的落地，这三重考验相互嵌套，构成一个由宏观到微观、由战略到战术的考验链条。

考验一：从战略到年度行动的有效实现。香港引入五年规划，标志着其治理体系出现了一个根本变化，关键在于形成了「五年规划为战略指引、施政报告为年度部署、财政预算案为资源保障」的新型治理范式。三者相互衔接、层层推进，建构出崭新的治理体系。问题在于如何有效执行此一范式，以及如何解决潜在的运作难题。

五年规划的性质定位是宏观层面的战略性的中长期规划，通过与国家五年规划的战略对接、设定本地产业、土地、人才、基建等总体发展目标，使香港社会和经济的发展置于清晰的、可预期的系统性规划之下。例如，咨询文件提出未来五年北都产出超过7万个房屋单位及100万平方米经济楼面面积；发展局局长更指出，以10年为期，北都将累计产出1800公顷发展用地，落成约24万个房屋单位及逾1000万平方米经济楼面面积。这些量化目标构成了政府与社会之间的一份「契约」，须通过明确的时间表予以落实，并以问责基础作为刚性约束。在五年规划的框架下，施政报告被赋予了新的功能定位。每年施政报告的核心任务，是将五年规划中的战略目标逐年分解为可操作、可考核的具体目标（KPI）和年度重点工作；财政预算案则提供资源保障，这是一种典型的目标层级分解（goal cascading）机制。

然而，在这个新型治理范式的执行过程中，难免出现指标对接、问责机制、长期财政承诺等方面的问题。五年规划总体指标与施政报告年度指标之间应当实现科学化对接。关键之处，是及时建立一套有效系统，以认准责任主体、建立清单化管理等手段和流程，对宏观指标作出合理分解，并分别按指标属性（如约束性指标和预期性指标），厘定恰当的分解程度，体现适当的约束力又不流于形式，以解决对接过程当中的不确定性，这属于方法论层面的课题。

此外，须实现具效益的跨部门协作暨问责机制，打破现存的跨部门协作壁垒及欠缺协调的问题，以问责保障协作成效。可参考内地不少城市和其他国家的指标与执行方法，制定出具体的刚性问责机制，并与公务员个人KPI挂钩，借此改善路径依赖下的跨部门协作文化的不足和推责文化。同样重要的是完善行政部门与立法会之间的关系，让后者就监督北都发展和五年规划指标落实上发挥既有的约束力的同时，亦做好「香港队」队友的角色，同心同步完善制度建设、推动五年规划和北都发展。

再者，随着中长期战略的出台和施政报告的调整，在财政安排方面需要更成熟地建立跨越政府任期的财政承诺机制、相适应的年度投入安排，以及推出跟着项目走的资金与要素，以满足五年规划中基建发展、产业扶持、北都整体发展等项目所需要的持续资金投入，规避因经济周期波动、政府换届或部门壁垒而导致资金中断的风险。

随着社会不同持份者对上述问题越加关注，政制及内地事务局局长谢小华亦表示，每年的施政报告将作为落实五年规划的「小检讨」，发挥推进与催促作用，确保五年规划的指标不会固化，而是可因应环境变化作出适度调整。李家超曾引述中央港澳工作办公室主任、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙提出的要求，特区政府每年的施政报告必须与五年规划全面对接，设定关键绩效指标，定期向社会交代落实进度。

鉴于香港在这方面的经验尚浅，宜参考内地和澳门做法，并配合香港实际情况加以实施。在大数据和人工智能时代，特区政府更应做好智慧城市工作，收集相关数据以知悉最新发展情况、获取即时民情、做好分析与研判，从而适时作出不同层次的反馈。这绝对是保障「五年规划—施政报告—财政预算案」这套治理体系的传导机制有效运转的有力工具。

考验二：片区开发的首次实践与考验。片区开发是北都制度创新的重要尝试，也有其实际的必然背景。传统土地开发模式由政府主导前期投入，财政压力巨大。片区开发将住宅用地、产业用地、平整工程和社区设施捆绑招标，由中标财团负责土地平整和基础设施建设，政府以较低的前期地价换取私营部门的资金和专业能力投入，分担资金压力与风险，亦有助加速土地开发和产业导入。这类公私合作模式（PPP）在国际上已有不少先例，政府提供土地资源和政策便利，私营部门投入资金和开发能力，双方共同承担风险、分享收益。片区开发同时也意味着政府在这个过程中从「主导者」转向了「促成者」的角色。

洪水桥／厦村新发展区的片区项目是首个试点。2026年8月，项目由六间来自不同行业的企业合组的洪水桥新发展有限公司以10.3亿元中标。中标公司须平整和发展三幅住宅用地（可建约3000多个单位）、平整三幅企业及科技园用地（总楼面面积50950平方米）并在其中一幅兴建智慧现代物流中心，另外两幅企业及科技园用地及一幅政府设施用地平整后须于2028年年底前交还政府。整个项目投资约168亿元，预计带来逾6000个就业机会。发展局局长宁汉豪表示，中标公司的企业组合既有多年参与本地房地产发展的大型企业，也有深耕其他产业的业界翘楚（如旅游业），显示片区项目可促成不同企业板块合作，并以实际行动对北都投下信心一票。

然而，执行层面的挑战亦备受关注。例如两幅交还政府的产业用地未有明确用途、中标价与总投资额之间存在较大差距、该项目与周边各项配套能否同步落成，以捆绑招标下住宅、产业、基建等不同组成部分的土地价值难以被准确辨析等，都在社会上引起关注。一方面，按传统的发展思路来理解，这些「担忧」是十分合理；惟随着发展观念和模式的调整，判断的准绳亦须相应更改，既全面考虑整体与局部，亦综合计算短期账与长期账。另一方面，对于技术上的「考量」必须认真对待，政府除了要充分解释和呈现更为清晰的发展愿景、路径与目标外，上述考验一提及的跨部门合作暨问责机制如何应用到此项目上，将是解决技术问题的重要工具之一。

此外，任何长期的、复杂的公私合作项目，合约都不可能涵盖所有事项，因此需要建立动态调整和争议解决机制。当中，如何更精准地评估产业用地需求、如何优化评标机制以兼顾地价收入与产业发展目标、如何确保住宅与产业配套的同步落成，甚至实现社会整体利益最大化等，都是亟需及时回应的关键问题和持续探索的方向。另外，六企联营作为北都发展的「先行者」，无可避免需要承担一定风险。虽然六企联营所面对的可能挑战（如分工协调等）属企业内部和商业层面问题，但政府仍须关注相关纷争对整个项目进度与质量保障的影响，甚至必须就一些意外情况带来的影响做好预判和应对机制。片区开发模式仍处于起步阶段，洪水桥试点的经验将为其他片区（如新田科技城）的开发提供重要参考。

考验三：制度创新的落地考验。随着北都已进入全面动工和企业导入阶段，政府必须加快建设并迅速回应企业需求；而且作为国家高度重视与支持的项目，其发展步伐和成果也直接影响国家「十五五」规划的落实。面对此等特殊需要与迫切性，既有法例乃至整体制度已不敷应用，制度革新成为唯一选择。从制度主义视角理解，《北部都会区发展条例》是在既有香港法例体系上叠加的新规则；它不取代现行城市规划、收地等法例，而是在北都范围内引入一套简化程序，与既有制度并存，是当前最重要的制度创新设计。

为实现专属法例的三大目标，即为规划和地政程序进一步拆墙松绑、加快工程建设、助力产业营运，《条例草案》采用「框架立法＋附属立法」的创新模式，指明便利北都发展的六个政策范畴，分别是简化城市规划程序、加快支付收地补偿、促进工程创新及提质、简化申请建筑噪音许可证的程序及要求、便利及规管跨境要素流动，以及为指定地区成立法定机构；并授权行政长官会同行政会议可就这六个范畴订立附属法例，制定落实细节。这种以主体法例订明政策范畴、再由附属法例规定具体执行安排的法律铺排，体现出「赋能型制度安排」的特点，即为行动者提供能力、信息和灵活性以达成目标的制度设计；具体而言，便是让特区政府获取因时制宜、灵活调整落实细节的能力。这种「框架立法＋附属立法」的做法在香港立法史上并不多见。

此外，这套制度设计试图在确保发展方向清晰（可预期的刚性条件）与保留调整空间（具应变能力的弹性条件）之间取得平衡，但对已经或可能出现的张力必须予以重视。

一，灵活性与确定性之间的张力（时间维度的张力）。「框架立法＋附属立法」赋予政府因时制宜的较大灵活性，但有议员关注这是否会衍生不确定性。例如，若北都范围日后调整，会否出现某土地在申请时不属于北都、调整后却归入北都的「时差」问题？甚或相反的情况？政府回应称图则修订一刻即时生效，不存在时间上的模糊地带。然而，制度设计中灵活性与确定性之间的深层张力，即「可变」与「可预期」之间的取舍，仍将贯穿北都数十年发展的全程。

二，定义清晰与个案弹性之争（空间维度的张力）。如果说上一种张力关乎时间，那么以下这种张力则关乎空间。《条例草案》将「北都土地或建筑物」严格定义为「完全位处」界线之内，有议员随即提出如何处理道路、河流或地段横跨北都界线两侧的土地，关注会否把这些「骑墙」土地整幅被排除在简化程序之外。政府回应称，为向社会清晰展示精简程序的适用范围，法例必须保持定义明确，故不拟引入机制处理「骑墙」个案。此一取舍的逻辑并不难理解，好处是以清晰定义来降低行政成本与争议，但处理「骑墙」个案时制度则会欠缺弹性。更关键的是北都内存在多少这类个案、「骑墙」问题会否成为执行层面的常态性困扰，仍需持续观察。

三，效率与严谨之间的张力，是制度创新中另一道难以回避的问题。专属法例将城市规划审批程序从原本通常需要至少九个月的时间缩短至两个月。这虽然显著提升了效率，但亦必然产生一定的争议。有议员便举出兴建低轨卫星发射站的例子，说明在两个月内完成技术可行性评估的难度。这例子精准击中该张力的核心，即如何在追求高效率的同时，又能确保每一项技术细节、每一项环境影响都经过充分且严谨的审视。虽然两者并非必然对立，但在极端压缩时间的情况下，冲突或许无可避免。发展局表示有机制容许延期，但延期的存在本身即说明了两个月的时限在实践中并非铁板一块。归根究柢，制度设计面对的问题是：如何在追求效率的同时，不牺牲决策的严谨性和质量？这没有标准答案，只能在实践中不断摸索平衡点。

四、效率与合法性之间的张力。上一段所触及的，仅是「严谨」语境下技术可行性评估的面向，还有公众参与和程序正义的「严谨」、跨部门协调的「严谨」等，同样必须审慎应对。就公众参与、程序正义、监管把关等「合法性」而言，发展局局长宁汉豪强调，精简规划绝不等于无人把关，简化程序亦非无边界放宽；政府更明确表示必须保留公众参与和城规会的把关功能。可以说，政府并未为了追求效率而牺牲了程序正义，因为即使其手段「合法」（legal），也可能缺乏「合法性」（legitimate），难以获得社会的长期认同和配合。但重点在于找到效率与合法性之间的平衡点，以及平衡点具有多大的灵活性可因时制宜，这是任何制度创新都必然碰到的问题。

北都专属法例目前仅适用于北部都会区，但若部分法例改动无法仅单独应用于北都，政府或会透过修改全港性法例来实现。这意味着北都专属法例的创新与落地经验，将为未来全港性法例改革提供重要参考。

微观执行对宏观战略的反哺

五年规划与北都的关系，并非简单的「规划—执行」单向线性关系，而是一个「战略规划—战术实践—经验反馈—战略调整」的动态循环过程。五年规划是战略指引，施政报告是年度部署，北都项目是具体执行；而北都项目的执行数据与制度经验，则反过来为五年规划的滚动调整提供实证依据。三者构成一个完整的治理闭环。以下从三个维度阐释微观执行如何反哺宏观战略。

一，执行数据的战略反馈价值。北都各项目的推进速度，为五年规划的量化目标提供了实证检验。河套香港园区第一期首批落成的三座大楼已有超过90间企业和机构签约落户，出租率已达90%；北都约四分之一可发展土地已获批款展开平整……这些实际进度数据，不仅是五年规划量化目标的执行体现，更为规划的滚动调整积累了经验参数。例如，若产业用地需求超出预期、或房屋单位落成进度落后于时间表，规划编制者便可在中期检讨时据此调整目标优先序与资源配置。政制及内地事务局局长谢小华亦已提到施政报告将发挥「小检讨」的功能，政府亦须因应大环境变化和新科技发展对规划目标作出适度调整。这种「执行─监测─反馈─调整」的机制，使五年规划免于沦为静态的纸面文本，而成为一份具生命力的动态指引。

二，「路径创新」打破「路径依赖」的初步检验。北都的制度创新设计本质上是以「路径创新」打破「路径依赖」的尝试。这些创新是否真正有效，其检验标准不在政策文件的表述之中，而在制度运行的实际成效之上。以片区开发为例，洪水桥试点的经验将直接影响未来新田科技城等片区的招标设计与合约条款。又如专属法例将城规审批压缩至两个月，其在实践中会否因技术评估需时而频繁触发延期机制，亦将为未来全港性法例改革提供重要参考。北都的执行成效，正是「路径创新」的初步检验场。

三，首份五年规划的「模板」意义。作为香港的「第一次」，首个五年规划的编制过程、咨询经验、执行机制和调整方式，都将为未来多份五年规划奠定范式基础。一方面，这是对由国家战略到专属法例这一多层级治理和制度传导链条的检验，其效能将反哺国家与特区关系的调整与优化。另一方面，无论是制度设计中灵活性与确定性、效率与严谨、定义清晰与个案弹性等张力的处理，还是「五年规划—施政报告—财政预算案」治理体系的实际运转成效，当中获取的经验教训将直接影响香港中长期规划体系的成熟与完善。

结语

五年规划与北部都会区的关系，本质上是战略与战术、全局与局部、愿景与实践的辩证统一。五年规划为北都提供了战略框架、量化目标和制度保障；北都则以项目推进的实际进度、制度创新的具体经验，持续检验和丰富规划的战略方向，两者相互支撑。而这一切的最终检验，将在北都每幅土地的交付、每一幢楼宇的落成、每一个产业项目的落地中得到体现。两者更是反映特区政府从「积极不干预」到「有为政府与高效市场结合」的治理范式转变的试金石，其治理能力现代化和制度完善能力将经历持续验证，也是香港在「由治及兴」、推动可持续发展、并更好服务国家的路上必须跨越的一关。

香港中文大学香港亚太研究所副研究员