香港特区首个五年规划在七项基本理念中，专门提出「坚持行政主导」，要求行政机关全面发挥「决策主导、资源主导、组织推动、公共优先」的关键作用。这一表述值得细读，因为它实际回答了规划「由谁统筹、如何落实」这个核心问题。

五年规划不同於单一政策。它涉及金融、创科、北部都会区、房屋、医疗、教育、安老、交通、区域合作等众多范畴，共订下105个不同层次的指标。这些目标彼此牵连：要发展创科，需要土地、基建、人才和融资；要加快北都建设，既要造地建屋，也要安排铁路、学校、医疗和产业；要改善民生，又必须兼顾公共财政的可持续性。若每个部门只处理自己的「一亩三分地」，即使各自尽责，也可能出现政策时序错配、资源分散甚至彼此掣肘。规划因此把提高政府统筹和执行能力，直接纳入实施保障机制。

为发展作选择排优次定路径

所谓「决策主导」，首先是政府不能只做被动的审批者，而要对香港长远发展作出选择、排列优次、确定路径。市场每天作出的，是千千万万个企业和个人的商业决定；但哪里需要先修铁路、哪个产业值得提前布局、公共土地如何使用、城市空间怎样配置，涉及整体和长远利益，不能只等待市场自行拼合。以北部都会区为例，五年规划提出2026/27至2030/31年度产出约900公顷「熟地」，相较此前五年的120公顷达7.5倍；同期住宅落成量目标约7万个单位，亦远高于此前约1.1万个。如此规模的空间重构，牵涉土地、运输、教育、创科、产业及公共设施，不可能由任何单一部门或企业自行完成。

「资源主导」则是决策之后，公共资源必须跟着战略走。规划的注脚说得很清楚，政府施政核心包括政策制定和公共资源分配。土地、财政、公共基建、人力乃至政府掌握的数据，都是有限资源；如果规划讲一套、资源配置走另一套，五年目标便很容易落空。因此首个五年规划特别建立「五年规划统领、年度施政落实、财政预算支持、年度述职汇报」的链条，财政预算案要在财政可持续前提下，确保战略项目和重点领域得到相应支持。这正是把「规划」与钱从哪里来、地从哪里来、人从哪里来连接起来。

「组织推动」，尤其体现香港治理方式正在从「部门行政」走向「系统治理」。政府并非什么事情都自己包办，行政主导也不等于行政机关取代市场和社会。五年规划同时明确提出「有效市场」与「有为政府」更好结合：政府负责战略引领、基建投资和制度创新，同时让企业、资金、人才和技术充分发挥活力。换言之，「组织推动」的要义，是政府把不同部门、公共机构、市场和社会力量组织起来，朝共同目标发力，而不是把所有事情行政化。

规划提出完善地区治理领导委员会和地区治理专组的高层统筹机制，强化民政事务专员的统筹、协调和执行能力，并深化区议会、关爱队与地区「三会」的协作。过去数年，关爱队已探访超过60万户长者及有需要住户。这种治理模式的意义，不只在于「多做服务」，更在于把政府政策、地区网络和市民需求之间的传导链缩短，让宏观政策最终抵达屋邨、大厦和每个家庭。

「公共优先」则为行政主导划出了价值坐标。规划对这四个作用的解释特别提出，要「以民为本、兼顾长远发展，不单纯以市场机制逐利」。对香港这样高度市场化的经济体而言，市场效率是重要优势，但住房、医疗、安老、基础设施以至城市安全，都存在单靠短期商业回报无法充分供给的公共需要。政府作决策时既要计成本、算效益，也要计算哪些难以立即反映在账面上的社会效益和长期收益。这并非否定市场，而是划清政府与市场各自最适合发挥作用的领域。

规划成年度施政「总坐标」

值得留意的是，新一份施政报告与首个五年规划在同一天公布，恰好为这套行政主导机制提供了第一个年度接口。施政报告明确界定：五年规划负责制定前瞻性、策略性和方向性的蓝图，年度施政报告则按实际环境部署政策、制定工作指标，再由财政预算配置资源、跨部门统筹并定期检视。换言之，五年规划将会成为今后年度施政的「总坐标」。

这也解释了为何规划把公务员制度改革和政府数智化转型放在如此重要的位置。规划提出建立和巩固部门首长责任制，优化公务员表现评核，并要求各政策局和部门制定可操作、可考核、可问责的工作安排；同时推动人工智能、政府数据共享、「智方便」和「数码企业身份」，目标包括在2028年内让全部与企业相关的数字政府服务和政府表格支援「数码企业身份」。看来，政府部门接下来要在数据互通、流程再造和执行提速方面下真功夫。

归根到底，首个五年规划所强调的「行政主导」，关键在于行政机关能否以更强的责任担当和更高的治理效能，把规划确定的方向、目标和105项指标一项一项落到实处。面对北都建设、产业转型、民生改善等跨部门、跨领域、跨年度的重大任务，既要在关键问题上敢于决策、善于统筹，又要让土地、财政、人力等公共资源跟着战略走，还要有效调动市场、社会和地区力量共同参与。

如今，五年规划统领、年度施政落实、财政预算支持、部门责任明确、绩效检视跟进的制度链条正在形成，这正是把行政主导的制度优势转化为治理效能的重要保障。未来五年，要坚持目标导向和结果导向，以钉钉子精神一项一项推进、一年一年见效，就一定能把规划蓝图变成发展实景，把施政承诺变成市民可感可及的成果，为高质量、可持续的发展提供有力支撑。

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