过去，香港延续着一种“积极不干预”的经济逻辑与治理习惯，施政方略也多以年度为周期，缺乏中长期的战略规划。这一传统长于政策制定的灵活性与开放性，短于政策绩效的稳定性与持续性，特别是对跨经济周期的产业战略与规划、土地利用与开发等议题，缺乏专注性和适应性。香港“一五”规划的颁布，正系统扭转这一局面，其基于民生福祉的提升、民生保障的改善，聚焦未来五年的四大中心、人才高地、空间优化以及全球合作等方面的谋篇布局，绘就了一幅香港统筹发展和安全的中长期蓝图。

一、“一五”规划的时空意涵

首先，“一五”规划预示着香港由治及兴的历史新篇章。2019年香港经济社会秩序受到严重破坏，2020年以来香港国安法的颁布实施，特区选举制度的完善，以及《维护国家安全条例》的制订实施，“爱国者治港”原则得以全面落实，香港特区政府的宪制责任终得以履行，为香港全力拚经济、谋发展、惠民生、促改革提供了可靠保障。特区政府同期发布的施政报告也予以明确，安全秩序的恢复为经济社会发展与民生福祉改善，提供了更加稳定和更可预期的营商和发展环境。由此，中长期规划制定与执行所仰赖的稳定政治秩序与可预期的行政环境得以确立，历经启动决策、公众咨询、草案修订与审定，及至正式发布的“一五”规划也预示着香港经济社会步入由治及兴的历史新阶段。

其次，“一五”规划厘清了中长期的战略机遇与风险挑战。今年是国家“十五五”规划开局之年，对香港融入和服务国家发展大局有着更多的期待，同时也为香港发展提供了重大机遇。不论是粤港澳大湾区建设的深化，还是前海、南沙、河套等合作平台的深入推进，都为香港融入和服务国家发展大局提供了战略机遇和承接通道。与此同时，随着百年变局加速演进，世界之变、时代之变、历史之变以前所未有的方式展开，世界进入新的动荡变革期。作为高度外向型的经济体，香港极易受到大国博弈、地缘冲突和全球治理变革的影响，也迫于新旧发展动能转换的现实压力，亟待积极借鉴世界主要经济体和内地的经验做法，建立健全产业转型、土地开发和科创投入的制度性安排，以有效识别与应对中长期发展风险。

再者，“一五”规划充盈了特区政府施政方略的预期管理。特区政府以往的施政工具体系主要由年度施政报告、财政预算案及部门年度计划构成，均以一年为周期，缺少跨周期的预期目标安排。“一五”规划明确完善行政主导、提升治理效能的四项功能，明确发展方向更加清晰、资源配置更加有效、社会预期更加稳定、市民福祉和投资者利益得到更充分保障。由此可见，规划的重心在于对方向、趋势、预期和未来收益的预期管理及其有效保障，有助于提升特区政府公共事务的管理效能。

二、“一五”规划的发展叙事

其一，坚持“有效市场”和“有为政府”相结合的规划理念。规划致力于塑造“发展型”的行政理念，扭转香港“积极不干预”的行政传统。一方面，尊重市场规律，激发市场企业创新活力与竞争力，推动资金、人才、技术等要素自由流动与优化配置；另一方面，坚持行政主导，发挥政府战略引领、基础设施投资、制度创新作用，塑造与维持开放、透明、法治化、国际化的优质营商环境。进而在发挥市场资源配置效用的前提下，发挥政府战略引领与制度创新的积极作用，推动形成香港高质量发展的强大协同力量。

其二，促进形成产业、空间和全球合作协同交互的规划布局。坚持改革创新，规划进一步确立巩固提升“四中心、一高地”建设，以三大创科园区、五大研发机构为骨架，推进教育、科技、人才一体化发展。进而，以北部都会区为高等教育和创新科技发展的主要增长引擎，以基础设施实现“硬联通”，以规则衔接、机制对接实现“软联通”，从而实现粤港澳大湾区三地居民“心联通”。另外，继续扩展国际交往，拓展全球合作网络，逐步把香港建设成为“一带一路”国家的“首选合作伙伴和多边合作枢纽”“国家金融对外开放试验田”以及世界级的“调解之都”。

其三，秉持改善民生福祉和提升经济社会发展韧性的规划目标。坚持民生为本，规划第五篇所述民生保障板块，全面覆盖了优质教育、青年与家庭、医疗卫生、安居、社会民生保障、劳工保障、乐龄社会与绿色宜居等内容，集中致力于“市民获得感、幸福感、安全感持续增强”的价值目标。同时，推动城市安全治理向事前防御转型，增强经济和城市的韧性。

在规划22项主要指标的设定中，以领域划分，经济创新及建设14项、民生4项、环境4项，可见其致力发展的目标定位；以属性划分，则预期性17项、约束性5项。且约束性集中在北部都会区“熟地”的产出量与四项环境指标的保障上，由此可见，其目标始终围绕民生议题与发展韧性。

三、“一五”规划的安全张力

一是统筹发展和安全的结构逻辑再次彰显。安全是发展的前提，发展是安全的保障。在规划中“坚决维护国家主权、安全、发展利益”与“确保“一国两制”实践始终不走样、不变形”贯彻始终。目前香港稳定发展的安全基础不断得以提升，法律制度、执行机制和社会治理体系不断完善，各类风险挑战得以有效防范，稳定有序的发展环境日趋优化，安全已然成为香港发展的竞争优势。

二是公共安全治理效能的提升得以凸显。规划把安全的抽象要求，转化为可感知、可考核的日常治理能力。除维护国家安全外，另专节阐述强化防灾减灾救灾能力，构成了非传统安全的内容。在此基础上，注重治理范式的预防与前置，聚焦技术赋能、建设“AI城市大脑”，直面薄弱环节、完善“大安全、大应急”的行动机制，实现“以风险为对象的全过程治理”，提升公共安全治理效能。

三是安全作为发展的环境要件再次得以确认。安全的最终指向不是安全自身，而是发展的环境。香港的独有优势在于把安全与普通法司法管辖区、法治声誉、简单税制、廉洁政府、国际监管标准并列，共同组成一个稳定、安全、公平、可预期的国际化营商和投资环境。近年来，香港维护国家安全的实践，为市场注入了强大的稳定性、确定性和可预期性。由此，稳定的安全秩序创造了良好的发展环境，安全不再是需要向市场解释的“负担”，而是维持市场繁荣稳定的“条件”。诚可谓，“安全港”即“发展港”。

四、“一五”规划的统领落地

首先，规划的性质规定了方向性的统领与年度施政目标的分工逻辑。诚如施政报告所述，“五年规划是香港未来五年的经济和社会发展蓝图，是前瞻性、策略性和方向性的指导文件；施政报告是落实五年规划的年度报告和行政长官因应实际情况的年度施政重点，两者一脉相承、关系密切。”其中，规划重在把握中长期战略的方向性，致力于回答“未来五年应达至何种状态”的问题；年度施政报告则重在发挥施策的机动性，根据国际环境、经济预期和社会需求的变化，适时调整行动部署、制定适配指标，通过财政预算案等资源配置，实现跨部门、跨领域的协同合作与统筹推进，定期监测检视规划进度，着重于回答“本年度重点工作为何”的问题，从微观施策的角度，助力规划蓝图的落地见效。

其次，规划的实施明确了“五年规划统领、年度施政落实、财政预算支持、年度述职汇报”的工作机制。特区政府坚持规划务实有为，为规划落实措施厘定了分工责任，并明确要进行动态监测、中期评估，以及总结评估。同时，规定年度施政报告要将中长期目标分阶段设定为可操作、可考核的任务，由财政预算案提供资源支持，明确要求行政长官每年向国家主席和中央政府述职时报告五年规划实施进展情况。由此，形成对规划执行的系统反馈与政策监督。

最后，规划的落地勾绘了统筹发展和安全的香港叙事。香港经济社会繁荣发展的市场需求是规划的不竭动力，安全稳定的政治秩序为经济发展提供了必要的外部环境和条件。中长期规划为发展锚定了方向，年度施政则提供具体的行政保障。从交互逻辑来看，发展诉求与安全秩序，是目标与条件，规划与施政则是方向与机制。目标透过机制获得可行性，机制投射目标以获取正当性。在此过程中，需持续不断地完善和坚持行政主导，因为特区政府既是发展动力的组织者、安全环境的营造者，又是战略规划的制定者与具体政策的执行者。只有行政主导的理念贯彻规划制定与政策执行的全过程，才能真正实现政府角色从传统单线的政策执行者向新时代复杂多线的战略规划者、制度创新者转变。

综合而言，香港“一五”规划并不是一份简单的资源配置方案，而是一份确立方向、设定指标、建立问责链条的战略文本。其目标在于以高质量发展的确定性因应外部环境急剧变化的不确定性。其不单是香港更好融入和服务国家大局的行动纲领，也是香港更好把握国家发展机遇的行动部署，更是提升市民福祉的持续路径。由此，一幅活力充沛、秩序井然的中长期发展图景随即在维港两岸徐徐展开。

国际关系学院教授