在“一国两制”背景下，粤港澳三地分属不同法域，实行三种不同的法律体系。港珠澳大桥全长55公里，恰如一条钢铁纽带，横跨香港、珠海、澳门三地，串联起三种不同的法律制度、行政体制和司法管辖区域。在此意义上，作为粤港澳三地首次合作建设的大型跨境交通基础设施，港珠澳大桥不仅因全世界最长的沉管隧道以及世界跨海距离最长的桥隧组合公路，成为一座物理意义上的工程丰碑；更以非凡的跨法域治理协调能力，成为一座治理意义上的制度“桥梁”，展现出中国在复杂制度环境中整合规则、贯通边界的智慧与魄力。这座桥，既通江海，亦通法理，成为“一国两制”下制度创新的典范之作。

作为一项极具制度创新意义的重大工程，港珠澳大桥从设计提出到正式施工再到建成运营，伴随有环境评估、司法管辖等多重社会争议，提供了较为丰富的法律研究空间。对此，一方面应当承认，港珠澳大桥所面临的种种争议基本上都得到了较为妥善的处理，使其成为粤港澳大湾区合作建设、新时代中国式现代化发展的一张亮眼名片；另一方面也应当从过往经历中总结经验、制定规则、形成机制、完善制度，从而切实回应《粤港澳大湾区发展规划纲要》确立的宏伟蓝图，即建设“充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈”，承载起时代赋予的制度探索与治理使命。

宏观层面：预留面向未来的功能弹性

港珠澳大桥的设想最早形成于1983年，由香港地产商合和实业董事局主席胡应湘提出。本世纪初，在国务院与香港特别行政区政府的积极推动下，以加强区内城市优势互补、强化香港国际转口贸易与航运中心地位为战略目标，兴建港珠澳大桥被再次提上日程。需要特别指出的是，港珠澳大桥最初有“单Y”和“双Y”两种设计方案，但由于当时深圳的定位偏低、缺乏话语权以及考虑到工程造价等因素，仅连接香港、珠海、澳门的“单Y方案”最终胜出。

以今天的视角回望，这一决策规划显然带有鲜明的时代烙印。因为在2009年开始施工到2018年投入运行这一建设周期里，深圳经济快速崛起，粤港澳大湾区的经济形势发生显著变化，港珠澳大桥的原定预期功能已然无法完全实现。受跨界通行政策与新冠疫情影响，港珠澳大桥运营初期的交通量更是备受外界质疑。如今，伴随“港车北上”“澳车北上”“粤车南下”政策的相继提出，三地人员车辆往来的便利性和交通物流得到有效促进。今年7月，“粤车南下”政策第二阶段试点新增的深圳、佛山、东莞、惠州、肇庆五个城市车主，也可在预约获批后经口岸通关。港珠澳大桥的服务对象不再局限于港珠澳三地，而是有力推动了整个粤港澳大湾区的要素融合，带动了香港高端消费和旅游市场的发展。

一个大型基础设施项目的规划部署，本质是对未来经济地理格局的制度性预判。从港珠澳大桥的功能转向可以看出，当预判所依据的前提，如区域城市能级、产业分工与要素流向随时间发生改变时，原先看似理性的方案便可能暴露出局限，需要在实践中被重新赋值。就此而言，粤港澳大湾区的关键战略部署不能只依据静态的可行性研究，必须为未来的不确定性预留功能调整空间，尊重经济、社会的自然发展。目前较为稳妥的做法，便是将注意力更多聚焦到促进要素流通的“基础”工程上。

中观层面：构建跨法域管辖的预防性缓冲机制

为降低法律障碍、减少协调成本，港珠澳大桥采取了分段建设、分段运营模式，并于2007年2月达成“三地三检”安排，由各地政府部门设置自己的入境口岸，充分体现了对“一国两制”方针下港澳司法管辖权的尊重。这种“三地三检”模式与香港西九龙高铁站的“一地两检”形成鲜明对比，共同构成我国跨法域治理中极具代表性的两种实践路径。前者以“物理分段、属地管治”的方式换取政治与法律争议的最小化，后者则通过“联合办公、各行其是”实现通关效率的最大化。两种方案各有取舍，旨在解决的法律适用问题也不相同，不存在优劣比较的基础。

但不可否认的是，两种方案都曾引发较大的社会争议。不同之处仅在于，“一地两检”的争议发生在方案提出之时，“三地三检”的争议则发生在实际运行之后，即在2019年12月港珠澳大桥东人工岛安全检查站事件中出现的一宗事件，由此引发外界对大桥执法管辖权的讨论。从中可以看出，部分区域协调问题可通过管辖分工的方式，延缓争议发生，使其暂时处于“悬置”状态。但问题被暂时搁置，并不代表矛盾就此消弭。在粤港澳三地社会尚未形成广泛且稳定的法治共识背景下，伴随大湾区合作的不断深入，跨区域协同立法、协作执法中的难点堵点必将逐步显现。

在此意义上，中观治理层面应当注重预防性法治建设，尝试探索完善一套制度化的缓冲应对机制。这套机制的价值不在于消除所有冲突，而在于把可能出现的管辖冲突与跨境执法摩擦，尽可能纳入可预期、可操作、可救济的规范化轨道，使问题在发生时有一套事先规划好的处理程序可供遵循。唯有如此，方能在动态发展中不断积累互信，为粤港澳深度合作奠定更为坚实的治理基础。

微观层面：完善基层实践中的规则优化闭环

相较于宏观的战略定位与中观的制度设计，微观的现实运行更直接地关系到民众的切身感受。伴随“粤车南下”等政策的实施，港珠澳大桥出入车辆逐渐增多，并多次出现“堵车”爆满现象，反映出通行规则、查验流程与车流承载之间尚未达成最优匹配。与此同时，港珠澳大桥运营中的设施安全问题也值得关注。2025年12月19日晚，港珠澳大桥香港段因桥梁伸缩装置梳齿板脱落，导致至少7辆私家车爆胎，两名乘客因不适送医，部分车辆撞击后弹出安全气囊，现场一度交通拥堵。而早在2019年初，也就是大桥通车仅3个月时，大桥一段也出现问题，导致3辆跨境巴士接连爆胎，甚至有车辆油缸被打穿。

毋庸置疑，无论是口岸通关规则优化，还是工程养护风险排查，在相当程度上都不涉及多高层级的法律难题，也毋须坐等全国性立法的回应。以珠澳口岸通关为例，在现有“合作查验、一次放行”模式的基础上，通过查验系统调整、备案流程优化、适用人群扩容、现场勤务安排等方式进行规则创制与优化，即可提高通关效率。2026年8月，珠海边检总站与澳门治安警察局协商实施的“一证通关”、扩大“三道门”合作快捷通道通行人员范围等便利措施，便是最好例证。因此，港珠澳大桥微观运行的关键，在于形成一套“发现问题——提出策略——制定规则——反馈完善”的基层工作流程。一线执法部门应当发挥其主观能动性，聚焦具体实践问题，回应民众的切身需求，真正服务于人的发展。

目前，粤港澳大湾区法治协作研究已经积累了诸多实践探索经验，强化三地社会共识、创新规则衔接模式基本成为发展共识。仅凭社会软法或中央强制立法，难以独立破解粤港澳大湾区的跨法域治理难题，必须推动软法与硬法的有机衔接、协同适用。在此基础上，回顾港珠澳大桥的法治实践，从宏观战略规划到中观跨法域治理再到微观实践运行，呈现出鲜明的分层逻辑：宏观层面需要克制规划的“绝对化”冲动，为经济社会的自然发展留有余量；中观层面需要以预防性法治回应“一国、两制、三法域”下的跨境治理难题；微观层面则需要以闭环流程支撑基层规则的创制优化。

概而言之，宏观的弹性为差异保留生存空间，中观的缓冲为冲突预留化解程序，微观的闭环则为发展排除创新阻碍。三个层面互为支撑，构筑起粤港澳大湾区社会治理的完整框架。粤港澳大湾区协同建设需立足不同治理层级，分类研判、精准施策，推动大湾区深度融合、长远发展。

深圳大学法学院教授、深圳大学法学院研究助理