作为“十五五”开局之年的政府工作报告，不仅是对年度稳增长政策的部署，也体现了中长期政策逻辑框架的转变。总体基调上，今次报告延续积极定调、更加注重效能。我们的理解是，未来政策组合或将偏积极，但不搞大水漫灌强刺激。

具体来看，政府工作报告对2026年工作部署有以下七大看点：　　

2026年实际GDP增长目标确定为4.5%-5%，较2025年的5%左右小幅下调并改为弹性区间目标。这一目标同2035年远景目标总体衔接，与中国经济长期增长潜力基本脗合。结合近期国家主席习近平强调要树立和践行正确的政绩观，经济增长目标的变化是引导地方在“正确政绩观”要求下，不再为追求名义目标而“堆项目、拉投资”，给高质量发展和风险出清留出空间。2026年广东、浙江等经济大省将目标调整为区间值，并在报告中增加“在实际工作中全力争取更好结果”的表述，表明全国及地方对保持经济合理增长的积极性仍存。

一、目标设定积极务实

物价目标维持2%左右，赤字率隐含的名义GDP增速约5.04%，价格目标的设定考虑了预期引导和现实可能。2026年CPI目标为2%左右，与2025年一致。另一视角看，2026年财政赤字率隐含的名义GDP增速约5.04%，较去年4.9%有所回升，隐含的GDP平减指数在0-0.5%的区间，去年为-0.1%，反映对物价回升的判断有所改善。

就业目标方面，城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上。今年就业总量压力仍存，结构更加突出。笔者认为，一方面，以人工智能为代表的新兴产业加快发展，对就业结构产生冲击，需要通过发展劳动密集型服务业，增强对中低技能劳动力的吸纳能力。另一方面，政策重心更加突出“投资于人”来应对。2026年1月人社部新闻发布会透露将“实施稳岗扩容提质行动，出台应对人工智能影响促就业文件”，后续将延续稳岗返还、就业补贴、担保贷款等存量政策，重点支持劳动密集型等就业容量大的传统行业企业稳定现有岗位。

二、财政支出力度不减

2026年财政支出力度不减，结构更优，效益更好，动能更强。一是，今年的赤字率拟按4%左右安排，较2025年持平，赤字规模5.89万亿元（人民币，下同），较上年增加0.23万亿。一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元、比上年增加约1.27万亿元。二是，拟发行超长期特别国债1.3万亿元，特别国债3000亿元。新增地方专项债4.4万亿元，较上年持平，重点用于建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等。三是，广义财政赤字11.89万亿元，较上年增加300亿元，广义财政赤字率8.1%。2026年财政赤字、债务总规模和支出总量较2025年小幅增加，在2025年更加积极的基础上继续保持相当规模，体现了政策的积极取向。

财政发力节奏或前置，方向聚焦提振消费、投资于人、保障民生。2026年财政政策方向聚焦三条主线：一是以内需为抓手稳增长。围绕扩大内需和提振消费，优化“两新”实施与财政贴息组合，靠前发力推动投资止跌回稳、城市更新提速；二是把“投资于人”置于更高优先级，通过提高养老金、医保财政补助、育儿与失能老人补贴、兜牢“三保”，系统性提升公共服务支出比重、促进居民就业增收；三是重视地方财政困难与债务治理，“开展整合统筹使用转移支付资金试点”，强调各级政府要更好“当家理财”，以提高转移支付效能、健全地方税体系为抓手，继续推进隐性债务置换与经营性债务重组。

货币适度宽松是大趋势，但节奏相对稳健，需要综合考虑内外环境和政策协同效应。政策目标上，延续“把促进经济稳定增长和推动物价水平合理回升”作为重要考量，在此基础上灵活高效运用降准、降息等多种工具组合，保持流动性合理充裕。信贷方面，提出“降低融资中间费用，促进社会综合融资成本低位运行”，表明政策重点或不再是降利率，而是通过中间费用降低融资成本。

结构上，更加注重定向发力，引导金融机构加大对扩大内需、科技创新和中小微企业等重点领域的支持力度。其中，将“扩大内需”置于结构性政策重点首位，设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，通过“再贷款＋财政贴息”、担保增信等方式，支持服务消费、养老等领域，强化财政金融协同扩内需。

宏观政策更加强调协同有效。报告提出要“强化改革举措与宏观政策协同”，增强宏观政策取向一致性、放大“组合拳”效应和健全预期管理机制。

三、建设强大内需市场

扩大内需、建设强大国内市场置于任务首位，关注服务消费和有效投资潜力释放。消费方面，优化存量政策，服务领域或为扩内需的重点。一是，优化“两新”政策实施，超长期特别国债2500亿元用于消费品以旧换新。二是，服务领域或成为扩内需的重点，实施服务消费提质惠民行动，活跃线下消费、释放文旅、赛事、康养等领域消费潜力。三是，从居民收入着手建立促进消费长效机制。制定实施城乡居民增收计划，将在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批务实举措。

投资方面，着力实现投资止跌回稳，挖掘释放有效投资潜力。中央预算内投资规模7550亿元，较2025年增加200亿元；安排8000亿元超长期特别国债资金用于“两重”建设，较2025年持平；发行新型政策性金融工具8000亿元，撬动更多民间投资与社会资本。项目方面，优化实施“两重”项目，及早谋划、推进“十五五”重大工程项目。

四、积极发展人工智能

现代化产业体系建设注重传统产业优化提升和新兴产业培育并重，人工智能重要性提升。关于培育壮大新动能有以下增量：

一是，优化提升传统产业置于建设现代化产业体系的首位。巩固提升传统产业优势是现代产业体系的基础，本次安排2000亿元支持大规模设备更新，实施产业链高质量发展行动，矿业、冶金、化工、轻工等传统产业或迎来新的发展机遇。

二是，相较于2025年，新增重点提及打造集成电路、未来能源、具身智能、脑机接口、6G等产业。

三是，“人工智能＋”的重要性进一步提升，相较于2025年将作为数字经济中的重要一环，本次报告提出“打造智能经济新形态”并作为单独段落。

五、地产风险持续收敛

房地产和地方政府债务风险有望进一步收敛。地产端，2025年中央经济工作会议明确“因城施策控增量、去库存、优供给”后，地产政策出台密度明显提升，多地提出收购存量商品房重点用于保障性住房、放开限购政策、完善“白名单”融资支持等。住房公积金制度改革作为关键抓手延续推进，有望释放部分合理需求。

化债端，2026年是用于置换地方隐性债务的约6万亿元特殊再融资债，基本发行完毕之年，化债资金落地节奏或延续2025年特征，隐债置换债仍将前置发行。在坚持主动化债、不得新增隐性债务纪律的基础上，今年将更加聚焦地方政府融资平台经营性债务风险的化解。

六、建设全国统一大市场

全国统一大市场建设更加强调制度完善和规范地方政府行为，消费税改革或平稳推进。完善制度建设，着重规范地方政府招商引资、不合理税收优惠补贴等行为。相较于2025年“加快建立健全基础制度规则，破除地方保护和市场分割”，本次报告强调“制定全国统一大市场建设条例”，制度建设更趋完善。针对地方政府经济促进行为，明确“出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，规范税收优惠、财政补贴政策”。

财税体制改革方面，细化消费税改革表述，相较于2025年，“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方”的表述，本次报告明确将“调整优化消费税征税范围、税率，并推进部分品目征收环节后移”，预计改革为渐进式推进。

七、大力保障社会民生

政策持续强化民生导向，围绕就业、社保和教育更大力度保障和改善民生。其中，就业方面增量表述较多，更加注重劳动密集型行业承载就业的功能。一方面，提出进一步增加以工代赈投资规模、支持劳动密集型行业企业稳定岗位、增强服务业带动就业能力。另一方面，完善稳就业配套政策，与2026年总体要求中“着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”，将“稳就业”置于首位呼应。主要措施包括延续实施稳岗返还等措施，出台支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险的政策等。

（作者为国泰海通首席宏观分析师）