据香港基本法起草委员会委员、政治体制小组负责人、北京大学萧蔚云教授回忆，在《香港基本法》起草期间，政治体制小组内部讨论时，对香港的政治体制共提出了三种意见，一是主张实行英国的“议会内阁制”；二是主张实行美国的“三权分立制”；三是实行内地的人民代表大会制度。这三种意见都被多数草委否定。因为1997年之前香港并没有实行“议会内阁制”，1997年之后也没有实行这种制度所需的西方政党政治等条件，香港不是一个国家，实行“议会内阁制”是不适宜的；香港作为一个特别行政区如果实行美国的“三权分立制”，就很难避免在一些问题上形成行政立法之间的僵局，各执其词，难以解决，在一个不大的城市实行这一制度是不可行的。此外，香港是中国的一个地方行政区，而非主权国家，如果香港实行“三权分立”，中央的管治权如何体现呢？香港的司法体制、检察机构与内地不同，法律体系也不同，如果实行人民代表大会制度，这些矛盾也很难解决。

萧蔚云教授还回忆，在行政与立法关系上，当时基本法起草委员会政治体制小组的极少数人主张以立法为主导，以加强立法机关对行政机关的监督。而大多数人认为行政与立法应相互制约、互相配合，行政机关对立法机关负责，与香港现在的行政机关对立法机关负责的情况相类似，这也是中英谈判时双方对“负责”一词的理解，这当然不是以立法为主导，而是大体上保持现在的以行政为主导的作用。（萧蔚云：《论香港基本法》，第220页）

不能照搬西方模式

另据一些当年记者对香港基本法起草委员会委员的采访可知，草委会政治体制小组一成立，首先讨论的就是行政、立法和司法三者的关系。“三权分立制”应用到香港特区，面临一个问题：香港不是一个国家，只是一个地方政权，除了三权之外，还有一个中央的权力，这就决定了香港的政制只能以“三权分立”为参考而无法照搬。经过一段时间的讨论后，草委会政制专题小组达成了几点共识：第一，香港政制要有助于发展资本主义制度，有利于保持香港的繁荣稳定；第二，中国收回香港的主权不是为了对香港实行革命性的改造，而是要保持原有政治体制的优点；第三，要兼顾社会各阶层利益，逐步发展适合香港情况的民主参与。（香港文汇出版社编：《基本法的诞生》，第32页）

邓小平先生是“一国两制”的总设计师，是起草《基本法》的总舵手。他在《基本法》起草期间，两次强调香港特区的政治体制不能照搬西方国家的模式。第一次是1987年4月16日会见基本法起草委员会委员时讲道：“还想讲点基本法的起草问题。过去我曾经讲过，基本法不宜太细。香港制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪。现在如果照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。对这个问题，请大家坐到一块深思熟虑地想一下。”（《邓小平文选》，第三卷，第220页）

第二次是1988年6月3日在会见“九十年代的中国与世界”国际会议全体与会者时说道：“香港的稳定，除了经济的发展以外，还要有个稳定的政治制度。我说过，现在香港的政治制度就不是实行英国的制度、美国的制度，今后也不能照搬西方的那一套。如果硬要照搬，造成动乱，那是很不利的。这是个非常实际的严重问题。”（同上注，第267页）

按照邓小平先生的这一指导思想，《香港基本法》没有照搬任何一个国家的政治体制模式，而是设计出了行政主导的香港政治体制。

世界立法史上的创举

什么是行政主导的政治体制？萧蔚云教授在其所著《论香港基本法》一书中指出，所谓行政主导，就是在行政与立法的关系中，行政长官的法律地位比立法机关的法律地位要高一些，行政长官的职权广泛而大一些，行政长官在香港特别行政区政治生活中起主要作用。（萧蔚云：《论香港基本法》，第829页）他在《关于香港特别行政区基本法的几个问题》一文中指出，《基本法》贯彻“行政主导”。为什么要体现“行政主导”？因为它对经济的发展、行政效率的提高有好处，对香港有好处，所以草委会接受了“行政主导”的思想，既不采用内地的人民代表大会制度，也不采用英、美的“议会制”或“三权分立制”。我们采用“一国两制”下新的“行政主导”，是别的国家没有的。《基本法》贯彻“行政主导”的例证主要有：一是规定了行政长官既是特区的首长，又是特区政府的首长，这就不同于“三权分立制”；二是限制议员的提案权。立法会议员不得提出只有行政长官才有权提出的涉及公共开支或政治体制或政府运作方面的法律草案，凡涉及政府政策方面的法律草案，议员在提出前必须得到行政长官的书面同意。（萧蔚云：《关于香港特别行政区基本法的几个问题》，《法学杂志》，2005年第2期）

除了萧蔚云教授上面所作的阐释之外，我还想补充三条：一是政府提出的议案须优先列入立法会的会议议程（《基本法》第72条第2款）；二是政府提出的法案如获出席会议的全体议员的过半票数即为通过，而议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案则须功能团体议员和地区直选议员分组点票各过半数通过（《基本法》附件二）。三是行政长官可以有两次拒绝签署立法会法案的权力，而每届立法会对政府提出的财政预算案和其他重要法案只能有一次拒绝通过的权力（《基本法》第52条第2、3款）。

行政主导的香港特区政治体制，在世界立法史上是一个很有价值的创造。而如何坚持和完善好这一制度，则是一项更有意义的探索。 　　河南大学法学院教授