国安日的由来与理念演变

每年4月15日，是中华人民共和国的“全民国家安全教育日”（下称“国安日”）。国安日的确立来自2015年7月1日第十二届全国人大常委会第15次会议通过的《中华人民共和国国家安全法》，该法第14条规定：“每年4月15日为全民国家安全教育日”。而选定这一天作为国安日，是因为在2014年4月15日，国家主席习近平在中央国家安全委员会第一次全体会议上，首次系统性地提出了“总体国家安全观”这一重大战略思想。以此周年为国安日，既是对总体国家安全观的制度性确认，也是推动其在社会层面广泛延伸的重要举措。

相较于1993年版主要聚焦于间谍与反间谍传统路径的《国家安全法》（即后来更名的《中华人民共和国反间谍法》），2015年新《国家安全法》展现了显著的进步。其核心在于打破过去单一、割裂的安全视角，将原本分散于不同行政部门、不同语境下的安全概念，统摄成一个具有高度系统性的整体框架。“总体国家安全观”的要义可高度概括为“一个总体”、“五大要素”、“五个统筹”。具体而言，它将政治安全、军事安全、国土安全等传统安全，与经济、金融、文化、社会、科技、网络、生态等二十个环环相扣的重点领域所代表的非传统安全有机结合，构建出一种宏大的“大安全”理论体系与制度设计，使中国的国家安全观更加完整、包容且与时俱进。

国安日的制度意涵：谁来教育、教育什么

在此语境下，2015年《国家安全法》设立国安日的深层意义，在于其以国家立法的最高形式，将全民国安的理念渗透至社会日常生活，使维护国家安全的概念从抽象的法律条文转化为公众的日常认知，进而成为每一位中国人生活实践的一部分。

理解国安日的深层价值，不仅要看其宣示意义，更需要审视它在制度上承担了什么功能，即“谁来教育”与“教育什么”的问题。虽然2015年《国家安全法》第14条规定了国安日，但该条文具有相当的概括性，并未巨细无遗地界定宣传教育的具体内容或方式。因此，国安日的实践需要由各地主管机关按当地的具体情况逐步填充。就全国范围而言，国安日活动的主要组织者为国家及各级地方机关，宣传重点在于帮助全体公民认清当前复杂的国家安全形势、增强危机意识与忧患意识、树立正确的国家安全观念，并促使公民自觉遵守相关法律，积极配合国家安全机关依法履行职责。

将目光投向香港特区，情况则有其特殊性。香港国安法第10条专门针对香港设立了一套国家安全教育规范，明确要求“香港特别行政区应当通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育，提高香港特别行政区居民的国家安全意识和守法意识。”这条具有针对性的规定，一方面体现了香港在“一国两制”下享有的高度自治权；另一方面，也折射出香港居民过往在国家安全认知上长期存在结构性缺失的事实，并要求香港特区政府和公立机构（比如教育部门）必须专门加以填补。

在此法理基础上，香港特区政府自2021年起，每年均在4月15日前后举办国安日的大型宣传活动，内容涵盖研讨会、专题展览及社区推广，致力让不同阶层与背景的市民更深刻地理解维护国家安全的必要性和重要性。在教育制度层面，教育局持续深化制度建设，于2025年5月及7月先后公布了更新版《香港国家安全教育课程框架》和27个科目的国家安全教育课程框架（涵盖八个学习领域和公民与社会发展科）。透过上述的社区推广与教育政策布局，香港逐步在市民心中建立起对国家安全法律体系的基本认知与认同，完成了对国家安全教育的制度性建构。

维护特区安全：香港国安法及其五年成功实践

从教育层面的软性认知重塑，到法律层面的刚性制度建设，香港的国家安全体系在过去五年间经历了深刻的重构。重构的起点是2020年6月全国人大常委会通过并在香港实施的香港国安法。而其制度框架的进一步完备，则要等到2024年3月特区立法会通过《维护国家安全条例》。以下分四个面向梳理法律落实成效：

（一）香港国安法填补真空与扭转危局

2020年6月30日，全国人大常委会通过香港国安法并决定列入香港基本法附件三使之成为在香港适用的全国性法律；当日深夜，法律由行政长官公布实施。回眸2019年，那场持续的社会动荡已从初期的街头暴力，迅速演变为公开的“港独”诉求及对特区政府管治的制度性冲击，构成对国家主权、香港宪制秩序与政府机关的根本挑战。鉴于基本法第23条本地立法长期搁置，香港在制度上出现了无法有效维护国家安全的真空期。在特区政府难以单靠本地现有法例应对的极端情况下，中央主导立法成为必然选项。2020年5月28日，全国人大当机立断通过“5．28决定”授权常委会直接制定相关法律，这既符合宪法精神和香港基本法原则，也为香港国安法的制定提供了程序依据，使香港得以从危机边缘回归正轨。

（二）国安罪行设置与程序重塑

在具体架构上，香港国安法共66条，确立了四项核心罪行，即分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪，以及勾结外国或者境外势力危害国家安全罪。这四项罪行在部分构成要件上，与香港普通法原有的刑事罪行存在部分重叠，但其量刑等级和入罪门槛因应不同严重程度作出了精细区分。

更具深远影响的，是程序层面的制度创新。为确保国安案件得到严谨且不受干扰的审理，香港国安法引入了指定法官制度、在特定条件下审判庭代替陪审团、严格化的保释门槛，以及行政长官证明书制度等。在机构建设方面，特区层面设立了由行政长官担任主席的维护国家安全委员会，中央政府则在港设立驻港维护国家安全公署。国安委统筹特区内的国家安全工作，国安公署代表中央行使监督职能，两者共同构建了强而有力的执行机制，弥补了过往制度架构中的薄弱或缺失环节。

（三）由乱到治的量化指标

法律的生命在于实施，法律的效能最终体现在执法与司法的客观数据上。截至2026年1月，依据香港国安法，共有98人被检控、78人被定罪（见2026年2月10日发表的《“一国两制”下香港维护国家安全的实践》白皮书）。若放眼整体诉讼数量，自香港国安法实施至2024年，各级法院共接获与2019年“反修例运动”相关的案件逾2350宗，已审结约2260宗，结案率达96%。在约230宗国安案件中，逾200宗已完成审结，结案率约达86%（见司法机构在2025年4月7日于立法会财委会特别会议的说明）。这组客观的数据清楚说明，国安法律的适用对象仅限于极少数危害国家安全的犯罪分子，绝大多数市民的日常生活与合法权益并未受到影响。与此同时，中央主权和香港特区的高度自治权得到有效捍卫，社会治理效能大幅提升，香港切实地实现了“由乱到治”的历史性转折。

（四）《维护国家安全条例》：双层法律架构的合璧

2024年3月，立法会全票通过《维护国家安全条例》，标志着香港特区终于完成了基本法第23条所赋予的宪制责任，填补了多年来的制度空白。这部本地法例为香港国安法的法律架构及其在地化提供了关键的补充与接驳。条例新增了境外干预罪、境外情报工作罪及窃取国家机密罪等多项罪行，有效填补了香港国安法尚未覆盖的法律缝隙和程序空白。至此，全国性法律与本地立法相互交织，构建出香港国家安全法律的双层架构，两者在法律技术与实体运作上完整实现了“衔接、兼容和互补”，结束了香港在国家安全立法上长达二十年的缺位状态。除此之外，特区法院通过一系列重大判决既落实了成文法，又日渐形成了关于国家安全的判例法体系。

特区安全是总体国家安全之重要构成

随着香港国家安全法律体系的逐步完善，我们有必要在法理层面厘清中央与香港特区在维护国家安全领域的权责划分。长久以来，部分意见错误地将香港的国家安全问题简单等同于香港本地的社会治安与管治问题，认为这是在高度自治范围内的事项。这种认识既不符合中央与特区之宪制关系与制度逻辑，又在法理解释不通（因为一国之内不可能有两套国家安全制度与法律体系），更无助于理解中央在2020年黑暴事件过程中适时介入的正当性。

（一）维护国家安全属中央事权的宪制本质

从宪法层面审视，维护国家安全永远是中央事权。宪法第52条、第54条等确立的中华人民共和国公民有维护国家统一和安全的义务，涵盖全国每一寸领土，香港特区绝非例外。《中华人民共和国国家安全法》第40条第3款亦规定，香港特别行政区、澳门特别行政区应当履行维护国家安全的责任。香港国安法第3条亦规定，维护国家安全是中央人民政府对香港特别行政区有关的国家安全事务负有根本责任。香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任，应当履行维护国家安全的职责。这意味着中央对香港的安全防线保有最终的兜底责任与监督空间，特区并不拥有在国家安全事务上的排他性权利。《白皮书》再次重申了此底线，指明中央通过制定香港国安法、完善选举制度和地区治理，落实“爱国者治港”，行使的正是无可争议的中央事权，并由此扭转了香港的乱局。

（二）中央全面管治权与特区高度自治的有机统一

尽管国安属中央事权，但在“一国两制”的宪制秩序下，中央的全面管治权与特区的高度自治权并非零和博弈，而是相互统一、有机互补。香港国安法确立了“中央主导、特区执行”的整体分工：中央层面，全国人大常委会保留对香港国安法的解释权（第65条），国安公署代表中央行使监督职能，并在特殊情况下行使管辖权（第55条）；特区层面，国安委统筹协调，警方负责侦查，律政司负责检控，指定法官负责审判。这一制度安排正是“一国两制”在国家安全领域的具体体现。

从过去五年的司法实践来看，香港法院凭借其高度的专业精神，成功探索出一套以“衔接、兼容和互补”为原则的普通法诠释路径：运用普通法规则诠释香港国安法的实质罪行与程序条文；以本地的“不完整罪”及“从犯罪”作为法律补充；同时参考本地量刑案例作出裁决。这套具有香港普通法制度特色的司法诠释路径，在维护国家安全的前提下，保持了普通法传统的生命力，也证明了香港法院能够在普通法的制度空间内继续发挥其专业自主性。

《白皮书》提出高水平安全护航“一国两制”事业高质量发展

2026年2月10日，国务院发布了《白皮书》，其内容紧扣“由乱到治、由治及兴”的历史进程展开。“乱”的根源追溯至香港回归前潜藏的历史隐患，基本法第23条本地立法长期搁置，以至2012年至2016年间愈演愈烈的政治风波，以揭示香港长久以来的国家安全法律漏洞。“治”则以国家安全的有效实践，落实新选举制度及全面落实“爱国者治港”原则的新秩序加以实现；而“兴”则体现于社会治理效能显著提升，法治环境全面恢复，香港作为国际金融、航运、贸易中心的地位得到进一步巩固，市民的合法权利与自由在安全的前提下获得了更坚实的保障。三个阶段环环相扣、层层递进，实现了香港长治久安和长期繁荣稳定。

值得高度关注的是，《白皮书》前瞻性地提出了六个坚持，以高水平安全护航“一国两制”事业高质量发展。包括：坚持中央政府根本责任和特区宪制责任相统一、坚持把特区管治权牢牢掌握在爱国者手中、坚持尊重和保障人权、坚持在法治轨道上维护安全、坚持统筹发展与安全，以及坚持在开放中维护安全。这六项坚持不仅以扎实的数据正面回应了国际社会对香港法治与营商环境的疑虑，也有效论证了安全是发展的前提，发展是安全的保障之间的辩证关系。其中，坚持在开放中维护国家安全，更明确传递了香港如何能在坚持在高水平安全保障下推动高水平开放，确保营商环境更加自由开放，资本市场更有活力、有韧性，使香港的国际影响力和竞争力不断提升。

此外，《白皮书》在肯定既有成绩的同时，仍审慎务实地指出香港需要维持普通法制度，持续健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，完善特别行政区司法制度和法律体系，确保司法机关独立行使审判权，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。因此，香港国安制度的建设与优化永远在路上，它不仅是一个持续迭代的动态过程，也为香港未来的持续调整与改进留下了制度空间。

结语：“由治及兴”─安全与发展两手抓

回首来时路，从2014年总体国家安全观的首次提出，到2015年国安日的法定化；从2020年香港国安法的颁布实施，到2024年《维护国家安全条例》的通过；再到2026年初《白皮书》的系统性总结，香港的国家安全制度建设，走过了一条从缺位到补位、从紧急应对到体系化成熟的路径。我们还须清醒地看到，法律文本的完备，并不天然等同于法治精神的全面落实。法治不仅是维持社会秩序的必要，亦是普通法传统的重要基石，应当得到更好的维护。

特区安全得以保障之日就是特区迈向“由治及兴”之时，香港得以聚焦于发展。正如《白皮书》所总结，“安全是发展的前提，发展是安全的保障，维护安全和推动发展都要坚定不移。”《白皮书》全面表达了安全与发展的辩证关系。今日香港在国际国内的独特地位和优势，是在发展中不断积累形成的，同样要在发展中维护、巩固并提升到新的高度。逆水行舟，不进则退，慢进也是退，要始终坚信“发展才是硬道理”，共同努力，加快迈向由治及兴。

香港城市大学法律学院教授、香港城市大学法律学院博士后研究员