1月26日，中共中央港澳工作办公室、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙在出席全国港澳研究会举办的专题研讨会上致辞表示，基本法设计的特别行政区政治体制鲜明的特征就是行政主导。这一设计充分体现了中国特色，充分体现了香港、澳门资本主义制度的特点，符合“一国两制”方针，符合特别行政区的法律地位，具有深厚的政治法律基础和现实基础。准确把握其中的法律内涵，对于香港、澳门特区贯彻落实行政主导、推进依法治港治澳，实现良政善治至关重要。

一、行政主导符合特别行政区的宪制地位，有利贯彻落实“一国两制”方针

夏宝龙主任在致辞中指出，基本法从特别行政区的法律地位和实际情况出发，确立了行政主导的政治体制，其中最重要的就是行政长官在特别行政区政权架构及其运作中处于主导地位。特区的法律地位是什么？港澳的实际情况又是什么？从基本法的角度看，这个问题的答案十分明确。宪法规定，国家在必要时得设立特区，在特区内实行的制度按照具体情况由全国人大以法律规定。基本法序言指出，根据中国宪法，全国人大制定基本法，规定特区实行的制度。宪法和基本法共同确定特区的宪制秩序。这个宪制秩序明确了中央和香港、澳门特区的关系是单一制下中央和地方的关系。中央对特区享有全面管治权，特区的全部权力都来自中央授权。

作为一级地方政府必须对中央政府负责。谁能负责？基本法规定，行政长官是特区首长，对中央政府和特区负责。为了保证行政长官切实扛起当家人责任，基本法赋予了其广泛的职权。同时，行政长官选举制度也突出体现特区整体利益、代表特区整体利益。以香港特区为例，行政长官必须是由在外国无居留权的中国公民担任。选举行政长官的选举委员会必须具有广泛代表性（1500人，五大界别，涵盖工商金融、专业、基层劳工、立法会议员和地区组织代表，以及香港特区全国人大代表、全国政协委员等）。无论是从职权范围，还是从利益代表性看，只有行政长官能代表特区整体利益，也只有行政长官能代表特区向中央负责。贯彻落实好行政主导，中央和特区关系才能得到正确处理，特区宪制秩序才能得到有力维护。

二、行政主导体现基本法的立法原意，有利保障港澳繁荣稳定

邓小平同志1987年在会见基本法起草委员会委员时明确表示，香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套；我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式。时任香港基本法起草委员会主任委员姬鹏飞在香港基本法草案说明中指出，香港特区的政治体制要从香港的法律地位和实际情况出发，以保障香港的稳定繁荣为目的。为此，必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展。香港、澳门特区基本法起草委员会委员萧蔚云教授也表达了同样观点。

除了政治上要有利于实现港澳回归、政权平稳交接并确保回归后的港澳有效治理外，还有一个主要考虑就是在经济上要保持港澳繁荣稳定，确保回归后港澳有能力应对国内外形势变化和风险挑战，维护好香港国际金融中心地位。事实证明，行政主导优势在“一国两制”实践中不断彰显，在维护并促进港澳经济发展方面发挥了积极作用。比如，为应对2008年全球金融危机，香港特区政府快速启动应急机制，采取一系列超常规干预措施，为银行提供流动性支持，为中小企业提供信贷担保，避免造成系统性风险蔓延，充分体现行政主导快速响应、科学决策、高效执行的特点。又如，为主动对接国家发展机遇，特区政府通过高层协调、跨部门协作、政策先行先试，主动创造并持续提供制度供给和市场条件，充分发挥行政主导在抢抓机遇、守正创新、政策稳定方面的优势。

三、基本法设计的制度安排体现行政主导的鲜明特色

从排序上看，香港基本法第4章规定政治体制，把行政长官单列一节，且行政长官、行政机关分别作为第一、第二节，其后才是立法机关、司法机关。次序本身反映出行政长官在特区政治体制中的特殊地位。

从职权上看，为确保行政主导，基本法赋予行政长官较大权力，包括行政长官负责执行基本法和依照基本法适用于特区的法律，决定政府政策和发布行政命令等。相对于立法机关，特区政府拥有绝大多数立法的创议权，行政长官书面同意后立法会议员才能提出涉及政府政策的法案。相对于司法机关，行政长官拥有对各级法院法官的任命权，对审理危害国家安全犯罪案件的法官有指定权。特区法院在案件审理中遇有国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院具有约束力。

正如夏宝龙主任在致辞中所指出，“实行行政主导是维护特别行政区宪制秩序的必然要求”。维护香港、澳门特区的宪制秩序，就要把基本法设计的行政主导体制贯彻好落实好。唯如此，才能为港澳“一国两制”实践在法治轨道上扬帆前行提供更坚实的法律依据和制度保障。