国家主席习近平在去年12月听取港澳两个特别行政区行政长官述职时，对两个特别行政区政府都提出“坚持和完善行政主导”的明确要求。围绕学习贯彻这一讲话精神，中央港澳办主任夏宝龙在全国港澳研究会2025年学术年会的专题研讨会上发表题为《坚持和完善行政主导 促进特别行政区良政善治》的致辞，阐明行政主导的政治法律基础、现实基础以及成功实践和巨大优越性，并对特别行政区坚持和完善行政主导提出了具体要求。这显示坚持和完善行政主导成为当前提升特别行政区治理能力、实现良政善治的核心要务。回首过去几年的治理历程，中央这一部署标志着港澳治理的重心将进一步从过去的选举主导向当前的管治主导转变，从重视“爱国者治港”的制度建构向重视提高治理效能、体现制度优势转变；展望未来的治理发展，这一部署标志着中央将会围绕推动特别行政区实现良政善治，推动特别行政区政权建设，塑造更加符合“一国两制”方针的政治格局。

行政主导乃良政善治制度保障

这次召开的全国港澳研究会学术年会，从时间节点和内外环境来看，有多个值得关注之处。回首去年，在两个特别行政区第八届立法会先后成功选举产生之后，立法会在港澳新的政治格局中扮演怎样的治理角色是必须回答的重要议题。就当下而言，在“十五五”规划开局之年，港澳如何更好融入和服务国家发展大局无疑也是一道治理的必答题。其中，北部都会区开发在在需要香港特区聚力破局。明年香港将迎来回归祖国三十周年。三十而立，香港的政制发展及管治能力应该更趋成熟、稳健、高效。放眼海外，在特朗普最新提出的“唐罗主义”冲击下，世界局势波谲云诡，香港所面对的外部挑战也更为复杂艰巨，有效防范重大风险亦对香港治理提出更高要求。

由这一时代背景和国际格局来观察和思考，更易领悟中央推动行政主导的现实意义和历史意义。此次研讨会开宗明义，在理论层面系统论述行政主导，明确行政主导的政治法律和现实基础，凸显其在实践中的优越性，这是对特别行政区政治体制的正本清源、纠正纠偏，是为坚持行政主导，重在凝聚社会共识。与此同时，夏宝龙主任在讲话中对特区政府、立法机关和司法机关以及社会各界提出明确要求，要“同唱一台戏”，而且“心往一处想、劲往一处使”，是为完善行政主导，重在行动，重在效能。

中央对港澳特区的治理，保持着清晰的逻辑和内在的连续性，步步递进，汇聚同向合力。在修例风波爆发后，从2020年开始，中央过去六年来的港澳治理工作可以大致分为两个阶段。第一个阶段着眼于“爱国者治港”制度建构，包括颁布实施香港国安法，完善选举制度，完善基层治理机制，全面落实“爱国者治港”原则。通过一系列的制度建构，推动香港完成由乱到治的历史性转折。2023年底举行的香港区议会选举，标志着新选举制度建构的初步完成。而2025年下半年港澳两个特区举行第八届立法会选举，是新选举制度的进一步实践和完善。第二阶段则着眼于把“爱国者治港”的制度优势转化为实际的治理效能。坚持和完善行政主导是这个阶段的重要工作。通过完善行政主导来实现良政善治，推动港澳高质量发展，让民众分享发展红利，同时更好维护广大市民的根本福祉和港澳的整体利益。

需要指出的是，两个阶段之间并没有截然划分的时间节点，而是相互交融、相互作用。建构制度时重视体现治理效能，而制度的具体实践亦是制度建构的过程。制度优势愈能彰显，制度建构愈为完善。

从夏宝龙主任今年在全国港澳研究会专题研讨会讲话的标题来看，中央的目标是促进特别行政区良政善治，而行政主导是实现这一目标的制度保障。换言之，唯有通过坚持和完善行政主导才能促进良政善治，才能有效解决长期以来香港所面对的“管治困难”问题。

如何破解特区“管治困难”问题，是爱国爱港阵营特别是学界中有识之士一直高度关注的议题，尤其重视分析导致出现“管治困难”、令行政难以主导的深层原因。

前特区政府中央政策组首席顾问刘兆佳教授在1991年发表于《广角镜》的一篇文章中最早提出“难以管治”命题，关注的是香港后过渡期港英政府所面对的管治困境。在离开中央政策组后出版的第一本著作《回归十五年以来香港特区管治及新政权建设》中，刘教授提出了香港“管治困难”问题，指出政府制定和执行政策有相当难度，特别是“一些存在于社会内的严重问题愈形突出，并且已经造成负面影响，但政府却难以有力处理，人们于是也就认定政府无能力应对那些问题”。刘教授剖析了香港管治困难的主要原因，指出回归后的特区政府“受到各种新兴政治和社会势力的掣肘，特别厉害的是立法会、政党、法院和媒体”，强调“特首和政府的权力却实质上‘流失’了一部分，而‘接受’那些权力的主体是立法会、司法机构和媒体”。刘教授在书中尤为关注回归后领导班子对政治形势和行政机构的驾驭以及行政权力的逐步“流失”与弱化问题，并就特区新政权建设提出多项建议。在其此后陆续出版的著作中，他也持续关注这一议题。

有效破解“管治困难”问题

“管治困难”问题也是全国人大常委会香港基本法委员会前委员刘廼强持续思考、评论的议题。2015年10月，他从报纸专栏转战微信平台之后，多次谈到这个议题。2016年6月，他提出“港式监督制衡”概念，连续四天抨击香港出现“公权三重一轻的怪局”，“行政部门被立法、司法、传媒三权打得焦头烂额，本身无力扭转局面”。同年年底他在另一篇文章中一针见血地指出，“不是行政主导行不通，事实上自回归以来，从未行过行政主导”。从过去近29年来的治理实践和香港学界的分析与反思来看，香港本应坚持的“行政主导”体制之所以演变为“行政不能主导”的局面，之所以出现行政权力的“流失”，主要在于乱港势力在立法会的扩权、行政机关权力的压缩以及不受监督制衡的传媒对于行政部门的过度监督制衡等因素。需要注意的是，独立机构分权对行政主导的负面影响，在香港社会讨论并不多，却同样值得关注。

夏宝龙主任此次在会上提出要坚持和完善行政主导，就是要还行政主导以原貌，对过往各种扩权进行纠正纠偏，要求监督制衡不越位，从而令行政部门真正得以主导特别行政区的管治。此次讲话不仅要求立法机关要与行政机关建立更紧密、更具建设性的良性互动关系，司法机关依法独立行使审判权，维护好国家根本利益和特别行政区整体利益，而且要求各类法定组织、咨询组织和民间智库要充分发挥行业专业功能，要求区议会和社会团体要充分发挥“桩脚”作用。换言之，这次讲话对整个政治格局中各个相关主体作了较为具体的定位，对各个主体之间的关系也作了较为清晰的界定。

夏宝龙主任在讲话中不仅要求特区政府各部门“主动加强对特别行政区发展的顶层设计和战略谋划”，“增强港澳未来发展的前瞻性、主动性”，从战略层面和工作机制层面推动对接国家“十五五”规划，以融入和服务国家发展大局，而且要求“革新管治理念，改进管治方式，善用基本法赋予的权力推进改革，破除利益固化藩篱，破解港澳发展的深层次矛盾和问题”。这是改善行政主导的重点所在，值得港澳各界深思和重视。

坚持和完善行政主导，涉及到香港治理的方方面面，包括特区与中央关系、行政立法关系、行政司法关系、政府与爱国政团关系、政府与智库关系等等。笔者尝试从政权建设角度谈谈自己的浅见，求教于方家。

培养专业智库与管治人才

按照中央对政府各部门的要求，改善行政主导的核心目标是政府能够充分运用行政权力进行有效管治，不仅在日常管理中能够应对、应急、应变，而且能够作出战略部署，既有步骤地破解深层次矛盾和问题，又能对城市的发展作出前瞻性规划。因此，加强政府自身建设，整体提升政府部门管治水平至为关键，不仅要加强对现有管治人才的培训，提升他们的治理能力，而且迫切需要吸纳不同方面的政治人才。

从改善行政主导的角度来看，培训管治人才的同时，香港亟需进一步吸纳、培养管治人才。首先，香港需要一大批具备某个领域专业知识的中青年管治人才，他们需要先进入政府部门，经受历练，以了解相关领域公共政策的制订、落实程序，熟悉相应的政策议程，更要掌握作出相应决策的政治考量与技巧。其次，香港的高质量发展对于改善行政主导提出了更高要求，不仅需要更多熟悉经济高质量发展的管治人才进入行政部门，从事产业规划，经略产业布局，制定产业政策，而且需要了解国际政治、熟悉国际规则的管治人才，在新的国际格局下，推动提升香港的国际竞争力和扩大朋友圈。再次，香港要在各个专业领域、地区层面建立青年管治人才梯队，而不仅仅是政团的选举人才梯队。他们或者拥有不同领域的专业知识，或者热心基层治理事务，不仅具有较强的论述能力和口才，而且能利用其专业知识或基层网络，有效解决相关领域的管治难题。

智库在现代治理体系中占据着重要的地位，有政治学者甚至视之为“第五权力”。香港从事公共政策研究的智库，无疑也应是改善行政主导的重要力量。香港需要培养一大批中青年的智库专家人才，不仅能够从事特定政策范畴的研究，为政府提供具体的公共政策建议，提升政策制订的科学性、执行的顺畅有效性，而且从事中长期的战略研究，提高香港发展的前瞻性。

坚持和改善完善行政主导，能够具体地把落实中央全面管治权与特区高度自治权有机结合起来，充分发挥行政长官和特别行政区政府作为特区治理第一责任人的主体性和积极性，建设好资本主义的特别行政区，推动特别行政区的高质量发展，让特别行政区居民得以分享国家和特别行政区发展的红利。

全国港澳研究会副会长、香港正思研究院院长